ÖKAD KONTROLL OCH ÖKAD BYRÅKRATISERING

Svenska lärosäten har under senare decennier påverkats av de förändrade former av statlig styrning och kontroll som präglat samhället i stort. Det har fått till följd att den administrativa bördan på lärosätena ökat genom krav på återrapporteringar, utvärderingar och uppdrag. Vetenskapsakademien har i debattartiklar – nu senast av vår styrelseledamot Johan Elf – och på denna blogg uppmärksammat problematiken, och varnat för att den tär på och stjäl resurser från kärnverksamheterna.

För att förstå och inte minst kunna komma till rätta med överbyråkratiseringen vid lärosätena krävs en bättre insikt i sakernas tillstånd. Som för alla processer behövs också en kartläggning av förloppet över tid: i ett sluttande plan kan vid varje enskilt tillfälle långsiktiga trender vara svåra att utläsa.

I en nyutkommen rapport Ökad kontroll och ökad byråkratisering – En kartläggning av statens styrning av universitet och högskolor ger Shirin Ahlbäck Öberg och Johan Boberg en konkret bild av utvecklingen under perioden 1993–2023. Rapporten innehåller också en analys av den politiska dynamik som ligger bakom utvecklingen. Det är en utomordentligt viktig och välskriven framställning: jag hoppas den kommer nå stor spridning och noggrann läsning inom sektorn!

Uppkomsten

Omkring 1990 övergick statsförvaltningen till mål- och resultatstyrning. Det var del av en internationell, nyliberal trend byggd på tanken att den offentliga sektorns effektivitet skulle kunna öka genom att hämta inspiration från marknads- och företagstänkande. Det ledde till framväxten av den styrform vi känner som new public management.

Ett led i den nya styrformen var 1993 års stora högskolereform där lärosätena gavs ökad frihet: man talade om en frihetsreform. Det gällde bland annat utbildningsutbud, resursanvändning och möjligheten att inrätta akademiska tjänster. Besluten decentraliserades. En viktig konsekvens av avregleringen var att ansvaret för kvaliteten i forskning och utbildning lades på lärosätena, men inte utan villkor. Det inrättades kontrollfunktioner för att granska ansvaret genom uppföljningar och utvärderingar. Priset för ökad frihet blev ökad kontroll. Som på andra håll inom statsförvaltningen krävdes att tillsynsmyndigheter skapades för att kunna utöva kontrollen över lärosätena.

Lagstiftningens utveckling 1993–2023

Sedan 1993 har nya politiska målsättningar vid upprepade tillfällen lagts till högskoleförordningen och högskolelagen. Genomgående för dessa målsättningar är att de gällt annat än högskolans kärnverksamheter. Det har till exempel handlat om jämställdhet, samverkan, breddad rekrytering, hållbar utveckling och livslångt lärande. Den politiska ambitionsnivån för respektive mål har dessutom gradvis ökat. En närmre titt på samverkansområdet kan tjäna som exempel på denna åtstramning.

I 1993 års lag sas att lärosätenas huvudsakliga uppdrag var att bedriva forskning och utbildning. I forskningsuppdraget ingick att ”sprida kännedom om verksamheten samt om hur sådana kunskaper och erfarenheter som har vunnits i verksamheten skall kunna tillämpas”.

Sådan samverkan upphöjdes 1997 till ett eget uppdrag, den tredje uppgiften: att ”samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet”.

I 2009 års förordning infördes tydligare än tidigare nyttobegreppet. Lärosätena skulle nu ”verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta […] genom att resultat vidareförädlas, avyttras, kommersialiseras eller kommer till praktisk tillämpning på annat sätt”.

År 2021 ändrades skrivningen till att samverkan med det omgivande samhället skulle ske genom ”ömsesidigt utbyte”. Här kan man således börja se ett lagstöd för att samhällsintressen ska kunna påverka inriktningen av forskning och utbildning vid lärosätena. Det är ett tankesätt där avnämare ges utrymme att definiera vilken forskning vid lärosätena som ska anses strategisk och därmed tilldelas särskilda resurser eller förses med särskilda uppdrag. Forskningsfinansieringsutredningen som presenterades i fjol kan sägas följa det spåret.

Återrapportering och uppdrag

I takt med förändringarna i högskolelagen ökade också de återrapporteringskrav som staten fastställer i regleringsbrev. Kraven utvidgades efter hand till att inte bara gälla inrapportering av sakuppgifter, de skulle också analyseras och kommenteras. Det tillkom även krav på upprättande av handlingsplaner för politiska mål.

År 2009 reformerade den dåvarande regeringen tillämpningen av resultatstyrningen, med följden att antalet återrapporteringskrav faktiskt kraftigt minskade. Lättandet av den administrativa bördan åts emellertid upp genom tillkomsten av en rad uppdrag i regleringsbreven och genom särskilda regeringsbeslut. Det handlade inte minst om konkreta utbildningsuppdrag.

Den indirekta styrningen

Staten utövar indirekt styrning av lärosätena genom intermediärer, andra myndigheter som på regeringens uppdrag analyserar och utvärderar data som lärosätena bistår med. Universitetskanslersämbetet (UKÄ) är den sektorsmyndighet som ställer störst krav på utlämning av uppgifter från lärosätena. Intermediärens uppdrag – ofta utfört med en hög ambitionsnivå i sin uttolkning av regelverkets innehåll – spiller över på lärosätena på ett sätt som skapar ”administrativ trängsel”.

Den indirekta styrningen kan avse företeelser långt från lärosätenas kärnverksamheter. Ahlbäck Öberg och Boberg listar exempel på i sammanhanget perifera uppdrag som krävt omfattande insatser från sektorn: ”kartläggning av studenthälsovården”, ”samverkan kring kompetensförsörjning av digital spetskompetens”, ”kartläggning och förslag på fler vägar till vårdyrken” och ”framtagandet av en modell för uppföljning och utvärdering av innovationskontoren”. Sådan överförd administrativ belastning kräver att lärosätena avsätter resurser för att ta fram annat än redan befintlig statistik, och för att till exempel besvara remisser och enkäter.

Den generella lagstiftningen

Förutom återrapporteringskrav, uppdrag och indirekt styrning har lärosätena påverkats av statens allmänna ambitionshöjning inom en rad sakpolitiska områden. Det systematiska arbetsmiljöarbetet, till exempel, har sedan länge funnits med som en ramlag i Arbetsmiljölagen. Men regleringen har efter hand skärpts i författningar och förordningar, och genom ökade sanktionsmöjligheter för tillsynsmyndigheter. Det är ett vällovligt arbete men kräver både resurser centralt inom lärosätesförvaltningarna och arbetstid för prefekter och andra akademiska företrädare.

Det systematiska miljöledningsarbetet är ett exempel på en relativt nytillkommen (2010) lagstiftning för alla myndigheter som kräver administrativt arbete också inom lärosätena. Särskilda miljöledningssystem ska finnas, utvecklas och redovisas. Återrapporteringskraven skärptes 2015 och kom att innefatta inköp av energieffektiva varor, tjänster och byggnader. Nu ligger förslag om en ytterligare utvidgning genom krav på redovisning av antal digitala möten och koldioxidutsläpp för buss- och bilresor som görs i tjänsten.

Så sent som i oktober 2022 tillkom den nya Beredskapsförordningen, vilken stipulerar att lärosätena ska genomföra risk- och sårbarhetsanalyser av sådan verksamhet som kan betraktas som samhällsviktig. Lärosätena ska också kontinuerligt bedriva ett systematiskt arbete för att kunna upprätthålla den samhällsviktiga verksamheten.

Listan över ytterligare generella lagar som tillkommit under senare år kan göras lång: systematiskt informationssäkerhetsarbete, systematiskt dataskyddsarbete, systematiska säkerhetsskyddsanalyser, tillgänglighet till digital offentlig service, och produkter med dubbla användningsområden (alltså även militär användning).

En helt ny dimension som dessutom tillkommit genom lagstiftning är föreskrifter inte bara att lärosätena ska ägna sig åt vissa administrativa verksamheter, det handlar också om hur de ska göra det. Det systematiska arbetet ska ingå i ett upprättat ledningssystem, alltså en beskrivning av hur organisationen styr sin verksamhet.

Slutsats och reflektioner

Sammantaget har under de senaste decennierna alltså skett en omfattande byråkratisering inom lärosätena. Det som slår mig efter läsningen av Ahlbäck Öbergs och Bobergs rapport är främst två saker. För det första: I den resultatorienterade styrningen är kvalitet ett centralt begrepp. Men hur stor del av de successivt adderade pålagorna som lagts på lärosätena har egentligen bidragit till att öka kvaliteten i svensk forskning och högre utbildning? Står den sammantaget rimligen mycket stora arbetsinsats som årligen läggs på byråkratin i proportion till graden av förbättring och utveckling av kärnverksamheterna?

För det andra: ytterst få av alla nya pålagor har varit förknippade med resurstillskott. Staten ålägger lärosätena att utföra nya uppgifter inom ramen för befintliga resurser. Om det beror på en underskattning av det efterfrågade arbetets omfattning eller andra överväganden är oklart. Följden har blivit att det krävs interna omfördelningar av medel, från forskning och utbildning till förvaltning och administration. Men också från verksamhetsnära stöd till centrala funktioner inom lärosätesförvaltningarna. I takt med utfasningen av den handfasta, lokala hjälp som tidigare möjliggjort för lärare och forskare att fokusera på forskning och utbildning har helt nya enheter inriktade mot styrning, kontroll och utvärdering vuxit fram vid de centrala förvaltningarna.

Man behöver inte inta en värderande attityd till behovet av alla de åtaganden som nämnts här. Poängen är att de generellt sett tillkommit utan tillskott av resurser. På så sätt har de centrala förvaltningarna alltmer formats för att möta politiska krav och allt mindre som ett stöd för kärnverksamheterna.

Självrannsakan

Ska lärosätena släppas helt fria? Nej, det är onekligen både rimligt och lämpligt att staten på något sätt följer upp och utövar kontroll över vad skattemedlen används till. Utgiftsområde 16 i statsbudgeten – utbildning och universitetsforskning – är en av de större posterna i statens finanser, med en prognosticerad tilldelning om 98 miljarder kronor för 2024. Naturligtvis behöver en statlig verksamhet av sådan omfattning också vara föremål för extern översyn av ekonomin.

Men kontrollen av själva verksamheten behöver fokusera på dess kvalitet, vilket fallet inte är i dag. I den bästa av världar skulle sektorn kunna klara av denna kvalitetskontroll själv, och där får man erkänna att vi inte gör det. I den kollegiala miljön, som i sig är så viktig, har vi svårt att prioritera. Det finns nog verksamheter vid alla lärosäten, både vad gäller forskning och utbildning, som inte håller den höga kvalitet vi skulle önska. Det borde då vara statens uppgift att bistå lärosätena med kvalitetsdrivande verktyg för att stärka kärnverksamheterna.

Hans Ellegren